国资城规拟合一 降低土地利用与城市规划冲突

降低土地利用规划与城市发展总体规划冲突 中央拟全国探索国土资源城乡规划机构合一

李乐

尽管“原则上不再建设封闭社区”引发社会广泛关注与争议，但中央城市工作会议的“重要成果”却远不止于此。在中央城市工作会议后，地方政府国土资源、城乡规划职能部门的权力分野，或将面临又一次变革与重组。

为解决土地利用规划与城市发展总体规划不同步甚至冲突的问题，中央政府有意推进地方国土资源职能部门与城乡规划职能部门的整合与合并，从而达到“两个规划一个部门”的效果，强化城市建设发展中的“规划刚性”。

地方政府已经开始论证在本地一级政府合并国土资源主管部门和城乡规划主管部门的可行性。在此之前，深圳、广州、上海均已进行了尝试，四个特大型城市中，北京是唯一一个国土局与规划委分立的城市。

两个部门“合一”

“在中央城市工作会议上，确实探讨了这个事情，也形成了一定的共识，回来厅里面也做了传达。”2016年2月24日，一位地方住房和城乡建设厅的内部人士向《中国经营报》记者表示，在2015年12月底召开的中央城市工作会议上，对地方国土资源主管部门和城乡规划主管部门合一的议题，进行了探讨，并形成了一定的共识。

2015年年底，中央城市工作会议时隔37年之后召开。多位参与会议筹备的人士均表示，本次中央城市工作会议系于2015年年初，由中共中央总书记、国家主席习近平批示后召开。根据新华社的报道，习近平出席中央城市工作会议，并作重要讲话。

此次中央城市工作会议历经将近一年的筹备，住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）、国家发改委等部门，准备了多项重要议题，在中央城市工作会议上进行讨论，这其中即包括在地方政府层面，将城市规划管理部门与国土资源管理部门合一。

根据现行行政管理体制，在地方政府层面，城市规划的制定、执行、落实以及违反城市规划行为的执法、处罚权，位于属地城乡规划主管部门，一般为规划局。北京等个别城市设立级别相对较高的城乡规划委员会。城乡规划主管部门不仅负责城市规划的制定，也对具体项目的建设规划进行审批。

而地方国土资源主管部门，则主要负责土地交易、整理、征收等方面的工作。一般情况下，地方设立国土资源局或国土资源与房屋管理局履行这一职能。不过，除此之外，地方国土资源主管部门还有制定和执行土地利用规划的职能。

“在会议上，提出合并两个部门的讨论，就是因为城市发展规划职能和土地利用规划职能为由头的，最终，在中央层面形成了共识，可以尝试。”前述地方住房和城乡建设厅内部人士称。

协调两个规划

与国外不同，中国事关城市发展关键内容的，有两个规划。一是与国际基本接轨的城市发展总体规划；二是具有中国国情特色的土地利用规划。这两个规划综合作用，决定一个城市的发展和建设空间。但是，在实际执行过程中，经常出现两个规划不协调统一甚至矛盾的问题。而这恰是中央动议两个部门合一的缘由。

“我们国家执行最严格的耕地保护制度，所以土地利用规划的刚性，是排在城市发展总体规划之前的，也就是说，原则上说，城市发展总体规划应该是在符合土地利用规划的前提下制定和执行的。”2月24日清晨，一位国土资源系统的官员告诉记者。

所谓土地利用规划，是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。

“在实际工作中，土地利用规划是逐级分解制定的，从全国到省，再到地市一级，它规定一定时间内，可以用于城市建设土地总量、分布等，这个规划是十分刚性的。”中国土地综合开发研究中心研究员何柏青表示。

与此同时，城市发展规划则是经严格的上级政府审批、同意的城市布局、建设规划。通常由属地规划部门编制规划，由上级政府批准后实施。如北京、上海这样的直辖市，则需要国务院审批同意，同样具有极强的刚性。

“但是，规划部门管城市发展总体规划，国土部门管土地利用规划，两个部门管两个规划，有不少冲突的地方，我们在规划报批的时候，就遇到过城市规划红线和土地规划红线不一致的问题，好几年办不下土地证，两个部门又平级，谁也管不了谁。”一位开发企业负责人表示。

地方将行尝试

“在中央城市工作会议上，基本形成的共识是，有条件的地方可以先行探索、尝试土地资源主管部门与城乡规划主管部门合一。”一位参加了中央城市工作会议的地方官员表示，他们也在积极考虑本地区城市的条件和整合两个机构的技术可行性。

2015年年底，国土资源部、住房和城乡建设部在本系统年度工作会议上均强调，要做好土地利用规划和城市发展总体规划的协调、协同工作。上述地方官员告诉记者，中央城市工作会议已经做出决定，推进两图合一，即城市发展总体规划（图）与土地利用规化（图）合一。

何柏青认为，推进两图合一实际上即是中央对国土资源主管部门和城市规划主管部门合一提出了要求。“如果两个规划都合一了，那么再由两个部门做一个规划和执行一个规划，就很不合理了，这会带来政出多门的问题。”

在此之前，深圳市、广州市、上海市均进行了相关的探索和尝试，在市政府下属职能部门的层面上，合并了国土资源和城市规划两个部门，组建了国土资源和规划委员会或土地规划局。这些城市在城市发展总体规划和土地利用规划的协同方面，确实有了改进，冲突的问题也大为降低。

截至本报记者发稿时止，北京、上海、广州、深圳四个特大型城市中，只有北京仍然保持国土资源局和城市规划委员会分立的格局。“北京的情况相对特殊，有很多中央单位，所以北京还有一个更高级别的首都规划建设委员会。”一位权威人士称。

记者了解到，在中央城市工作会议结束后，多个省已经筹划在本省内寻找市县一级城市进行试点探索，而后再向更大范围推广。