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搞土地开发 广东自贸区不走寻常路

2017-05-18 08:07:14 来源: 南方都市报(深圳)
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土地开发对于自贸区的重要性不言而喻:自贸区需要培育新的产业,无论是休闲旅游、商务办公、跨境贸易还是承接港澳的产业转移,都需要有土地建设办公楼和厂房。

(原标题:搞土地开发 广东自贸区不走寻常路)

土地开发对于自贸区的重要性不言而喻:自贸区需要培育新的产业,无论是休闲旅游、商务办公、跨境贸易还是承接港澳的产业转移,都需要有土地建设办公楼和厂房。三大片区区位不同,土地资源先天条件不同,因此也各自选择了不同的开发模式。

在刚刚过去的两年里,60平方公里的南沙片区、28平方公里的横琴片区、14平方公里的前海片区,立足自身的优势,各自走出了不同的土地开发模式,并都取得了一定的成绩。如与央企合作给南沙带回了百亿元级别的产业导入;而前海独有的5级开发模式下,也已经有多个项目投入使用;横琴的平台国企计划在港融资也获得了成功。

横琴:本地平台国企独家经营

横琴将逾半面积土地开发权交给本地国企,再以国企为平台发债发股搞融资

根据2012年颁布的《珠海市横琴新区土地储备管理办法》,横琴自贸区内的土地一级开发由珠海市人民政府和横琴新区管委会授权给了专门的国有企业———珠海大横琴投资有限公司(下称珠海大横琴)。

据该公司官网介绍,公司注册资本金1亿元,主要承担横琴新区基础设施开发、项目管理、咨询服务、风险投资等业务,是横琴新区的投资建设管理机构。另据2014年该公司公布的资料,其拥有横琴逾19 .7平方公里土地的独家一级开发权,其中可开发面积为13.8平方千米,占横琴可开发总面积49.4%。

由上述资料可见,横琴自贸区土地开发模式的最大特点就是由一家类似城投的平台国企全权负责。

不过,横琴自贸区成立初期就规划了总投资2800亿元的75个重点项目,如此大体量的城市综合开发项目绝大部分让一家企业独自运作,庞大的开发资金从哪里来?从现有的资料看,珠海大横琴采取了双管齐下的办法:靠自己融资和靠与其他企业合作。

靠自己融资即以企业为主体发债和股票IP O。资料显示,2014年12月珠海大横琴投资有限公司成功在香港离岸人民币市场发行了15亿元三年期信用债券,票面利率为4.75%。大横琴债券也成为内地首单获准赴香港发行的地方城投类企业债券。15亿元资金的一半将用于横琴口岸及综合交通枢纽等横琴新区市政基础设施的建设,另一半用于增资大横琴香港子公司。

另外,珠海大横琴公司也于2014年年中向港交所提交招股初步文件,计划将全球发售股票集资净额的80%用于五个区域的征地及基建,涉及口岸服务区、综合服务区、文化创意区、国际居住区及高新技术产业区,其余10%用于偿还银行贷款、10%用作营运资金。不过,由于IPO涉及的流程较长,目前上市还没成功。

靠合作这块,是指2013年对总投资380亿元的珠海横琴新区综合开发项目发布合作招标。整个项目分为横琴本岛市政基础设施和南部填海人工岛两大部分,投资额分别为150亿元和230亿元,采用“投资建设一体化”模式开发,投资建设运营期14年。最终央企中国交建中标,成为当时中国交建最大的单体投资项目。值得一提的是,中标该项目一年以后,中国交建又以82亿元的金额中标了南沙自贸区明珠湾区起步区灵山岛尖区域城市开发与建设项目。

在产业开发方面,现有的资料显示,由珠海大横琴主导的并不多,这部分依然由政府招商部门负责。

根据横琴自贸区的定位,该片区主要功能是承接和配套澳门的优势产业,而澳门目前主打的是建设世界级旅游休闲中心,相应地,横琴引入的主打产业也以旅游休闲健康产业为主。

资料显示,目前横琴的旅游休闲产业大项目包括:投资500亿的长隆国际海洋度假区第二期;由澳门银河娱乐集团投资百亿打造的世界级大型体育休闲度假村;总投资30亿元以上意大利法拉帝游艇亚太总部;香港丽新集团总投资180亿元打造的影视制作中心星艺文创天地项目;华彬集团将投资40亿元在横琴建设华彬健康产业园;香港英皇集团投资30亿元建设英皇艺映横琴项目。

南沙:借力央企进行土地开发和产业培育

南沙面积最大,面对财政投入有限的现实,选择与巨无霸央企合作

广东自贸区三大片区中,南沙面积最大,光南沙明珠湾区起步区面积就有33平方公里,充足的土地储备保证了南沙的发展后劲,但在起步阶段需要的投入无疑也更多。

结合财政状况,最终南沙选择了一条契合自身比较优势的土地开发模式:引入实力雄厚的大央企,把土地一级开发和产业培育整体打包。

从2014年开始,总投资额82亿元的明珠湾区起步区灵山岛尖综合开发项目正式对外招标,工程内容包括为灵山岛尖区域新建道路、桥梁、城市广场、电力工程及其他公共服务设施。

但南沙区政府在灵山岛尖综合开发项目的招标公告中设置了严苛的门槛。

第一条是合作公司必须注册资本不少于10亿元、具有30亿元的银行授信额度,在建设期限内需承担本项目总额为82亿元的资金融通。这包括了基础设施建设费和土地及房屋征收拆迁补偿安置、拆迁户安置区的建设,而后者通常是由财政出钱安置的。

另一条更为严苛的要求是:合作企业承诺中标后5年内在明珠湾区自行导入符合高端产业总投资额不低于80亿元。

这些招标条款意味着南沙区政府允许合作企业通过土地一级开发盈利,但是代价是不仅要承担拆迁和建设成本,还得把高端产业带回来,最终实现企业盈利、区域产业经济迅速提高的政企双赢目标。

如此高门槛下,最终是央企中国交建中标。查阅最近三年南沙的卖地公告,中国交建的参与确实给南沙明珠湾区导入了不少高端产业投资:中交旗下的中交南沙投资发展有限公司、中交城市投资控股有限公司分别耗资7.7亿元和6.1亿元入驻。

中交集团还表示,下一步拟在南沙设立一个千亿元级别的国际产业发展平台中交国际产业投资控股有限公司,首期注册资本金为3.3亿元、主营业务定位为境外园区开发。而非中交系方面,目前则有王老吉集团耗资7671万元、中铁建集团耗资6.6亿元、中铁隧道局耗资2 .7亿元入驻明珠湾区。

短短三年之内,明珠湾区的入驻产业已经呈加速增长的态势,这也让南沙区政府有底气在今年对面积为灵山岛尖两倍的横沥岛尖开发再度复制这一做法。

南都记者注意到,在最新的横沥岛尖综合项目的招标公告上,南沙区政府提出的合作门槛更是比此前更高:合作方不仅要为总投资达208.9亿元的基础设施建设提供资金,在产业导入方面更需要在中标5年后高端产业总投资额不低于120亿元、合作方本身导入产业的年度营业收入总计不低于50亿元,可以预计的是,能通过这些高门槛的大概率还是巨无霸级别的央企。

前海:首创土地五级开发模式

前海面积最小,创新运用1 .5级土地开发模式,提升土地开发进度和灵活性

和南沙、横琴不同,前海自贸区约15平方公里由填海而来。由于早年被深圳市政府定位于发展现代物流业,因此这片填海地由政府和物流企业一起实施,企业占据了大量地块。

深圳官方资料显示,前海自贸区在设立以前,其土地已出让了一半以上,其中招商局、中集、深国际西部物流三家企业的用地达4.8平方公里,占前海总用地的32.3%。目前,前海14.92平方公里总用地中,扣除市政基础设施、公共服务设施、水廊道、公共绿地和已出让土地外,剩余经营性用地仅1平方公里左右。

土地面积小加上权属复杂,使得深圳在前海土地开发上不得不另辟蹊径,最后的结果就是采用了全国首创的“梯级土地开发模式”。和目前国内主流土地开发仅有1级和2级不同,前海的土地开发模式共有5级,两者差别在于后者的土地的使用期限和地面建筑的性质分类更多更细。

据前海管理局介绍,前海5级土地开发模式分为0级、0 .5级、1级、1.5级、2级:0级是城市开发建设前,建立前海的网络虚拟平台,实现三维展现、虚拟入驻、电子商务、智慧运营、信息服务等;0 .5级是进行土地、海域、沟渠等受污染区域的环境整治,为城市建设提供一个好的建设基础;1级是城市基础设施建设,形成城市后续建设运营的结构骨架;1.5级是根据基础设施建设情况和土地开发时序,选择基础设施完备、土地出让较慢、土地价值空间高的地块,采用建设可移动、可生长的建筑和设施,开展品牌及影响力活动,在建设过程中展现前海未来形象,挖掘土地价值,形成滚动开发;2级即商业、办公、服务配套、居住等地产开发项目和城市建设等。

这其中最大的创新是第1.5级开发,其土地出让的年限可以从8年到10年,不像传统的2级开发一般在40年到50年,而且其地上的建筑也不像2级开发的永久建筑,而是装配式可移动建筑,寿命比永久建筑要短,但是建筑期非常短,建筑成本也更低,这样一来,整个前海的土地开发进度和灵活性大大提升。

由万科地产开发的前海企业公馆就是1 .5级土地开发的样本:万科以“零”地价的方式向前海管理局租赁相关土地8年经营权建设写字楼,期限届满后建筑将无偿移交给政府。该项目目前已经建成且已经完全出租,共64家企业入驻,以金融企业为主。

另一个1 .5级开发项目为前海创新商务中心,其土地租期为10年,建造时采用“工厂制造+现场安装”的模块化建造方式,半年内就建好交付使用,成本相较钢结构则减少1/8-1/6,且绿色环保可重复使用,快速解决了前海相当一部分企业的办公需求。

在对存量土地采取了5级土地开发模式的同时,前海也腾出另一只手和囤地的国企谈判,目前已经和招商局签署了框架协议,以招商局集团原前海湾物流园区3 .9平方公里土地为合作基础,在扣除现状保留用地后,剩余2.9平方公里土地(具体面积由双方最终确定)纳入合作范围,由双方组建合资公司共同开发建设。

南都观察

自主创新土地开发模式谁后劲更足取决于发挥

土地一级开发,是指政府根据法定程序,从村民或者企业手里收购土地,经过平整之后再通过招拍挂的程序公开卖地的过程。征收成本和卖地收入的差价,即为土地一级开发的利润,一般情况下只由政府获取,用于城市开发和公共建设投入。

目前国内土地一级最主要的模式是完全由政府主导,具体开发过程为,政府财政拨付征地资金把地征上来,再由土地开发中心进行整备,然后再拍卖出让,出让金交回财政,整个开发过程的成本和收益全部归财政。这种模式下,政府可以对土地的征收出让时机进行全程掌握,但是征地成本对财政来说负担较重,尤其是面积较大的新区开发时,光靠财政资金作为运作资金的话,新区土地的开发速度将非常慢,地块只能一块块的开发。

为了加快新区的开发速度,目前政府也开始在土地一级开发过程中引入企业参与,而企业的参与程度又可以有所不同。较低程度的参与是由企业支付征地成本和基础建设和公共配套,然后将地交还给政府,等政府卖地之后,再从卖地所得中拿出一部分收益向企业支付开发成本和一定的利润,横琴自贸区土地一级开发即属于这一模式。

而企业较高程度参与的一级开发模式中,企业同样支付土地征地成本和基建成本,但是从政府手中获得收入的方式不再是开发成本加一定利润的计算方法,而是可以从政府的卖地收入中按比例分成,前者类似于企业和政府之间的债权关系,而后者类似于股权关系。目前南沙自贸区明珠湾起步区的开发就是这一模式。前海自贸区的开发模式由于历史原因导致土地权属复杂,一定程度上算是综合了横琴和南沙做法。

横向比较,三种土地开发模式各有特色。

土地面积最大的南沙自贸区面对财政投入有限的现实,选择了和巨无霸央企进行合作,由后者负责土地整备和公共配套设施建设,最后通过分享部分土地出让收益,换取对方带来的大量产业导入。

土地面积最小的前海注定只能“螺蛳壳里做道场”,最后创新地采取了5级土地开发模式,土地出让的年限变得更灵活,不仅有最常见的40年、50年,还有8年和10年,地面建筑性质也从永久建筑中独辟一档装配式临时建筑,最大限度提高土地利用率。

横琴自贸区则选择了一条较为常规的开发模式:将超过自贸区一半面积的土地开发权独家给了本地国企,再以国企为平台发债发股融资,类似于各地广泛存在的城投平台运作机制。

这当中,南沙模式中政府的责任包袱最轻,事情基本上都转移给了央企,连产业招商都部分的由央企负责,因此选一个好的合作伙伴是模式的关键,拍档选好了就放手让对方干。

而前海模式中政府的责任无疑最重,土地开发模式多,不同地块采取的模式不同,因此前期规划研究和后期产业招商都必须做好充分的调研和协商。

横琴模式里最大变数是平台国企的筹资能力和运营能力,土地开发项目期限久、资金占用量大,运营现金流必须精打细算,滚动开发中保持各个建设项目都能跟上。

展望未来,三种模式谁的后劲更足,取决于谁发挥得最好,结果如何,大家拭目以待。

陈琦云 本文来源:南方都市报 作者:魏凯 胡可 马强 责任编辑:李宵_NW6011

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