空置税争议:如何界定成难题 香港"空置税"不可比

作者:时代周报记者 谢中秀 发自深圳

因为空置税，专家“打起了架”。

先是国务院参事、住房和城乡建设部原副部长仇保兴表示，当前我国房屋空置率太高，例如北京空置率就高达10%-20%，而房产税的出台需要多种条件支持，可能需要较长时间，所以可以考虑将房地产税拆分为消费税、流转税、空置税和物业税，并建议率先出台消费税、流转税、空置税，然后再从容考虑物业税，“以达到理性遏制、逐步熨平房地产泡沫的效果”。

随后，住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌却认为，现在中国住宅人均1.1套，人均建筑面积在35-40平方米之间，中国住房市场还有很大发展空间，目前最多是阶段性的饱和，拆旧建新还会带来大量的需求，加上家庭小型化和老龄化，会导致丧偶老人独居、年轻人一人家庭越来越多。

我国住房到底是不是已经饱和？空置率又该如何界定？

中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员王业强对时代周报记者解释认为，外界对仇保兴的说法可能有误，他的意思并不是增加空置税，而是调整“与房地产经济运行过程有直接关系的所有税”，即调整房地产税结构。

“仇保兴所说的房地产税拆分，其实应该是房地产税的归并问题。目前涉及房地产的税收种类有10余种，同时还面临着各类行政收费，不同环节税负设置不合理，开发、流转环节税负较重，而保有环节较轻，存在多税同源、多费同源的问题，不利于政策作用的充分发挥。应当合理归并各类税收和行政收费，形成简单、明晰的房地产税费体系。”王业强表示。

房地产税结构待调整

我国房地产税征收始于1951年，主要涉及房产税和城镇土地使用税，后来逐步扩大到包括房地产业增值税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、印花税、土地增值税、投资方向调节税、契税、耕地占用税等。

根据财政部发布的我国今年前三个季度财政收支情况，今年1-9月，全国土地和房地产相关税收中，契税4517亿元，同比增长19.3%；土地增值税4583亿元,同比增长14.7%；房产税1967亿元，同比增长6.8%；城镇土地使用税1760亿元，同比下降1.6%；耕地占用税1026亿元，同比下降29.2%；个人所得税11349亿元，其中涉及房屋交易的财产转让所得税增长13.2%。

当前房地产税收呈良性增长，但随着我国社会发展、房地产行业的变化，多位专家表示房地产税税收结构不合理。

恒大研究院夏磊和任泽平在《房地产周期》中分析：“目前中国房地产税体系主要有10个税种，涉及开发建设、交易、保有三个环节，其中，开发建设环节涉及7个税种，交易环节，涉及7个税种，在保有环节，有2个税种。”“随着大规模住房建设时代过去，存量房时代的来临，土地出让金减少、交易环节税收减少，作为保有环节税收——房产税改革的紧迫性正在上升。”夏磊和任泽平表示。

此外，当前的房地产税收结构还面临重复征税的问题。

中国财政科学研究院应用经济学博士后盘和林在接受时代周报记者采访时表示：“我国目前可在市场上流动的土地都是国家所有，但房地产开发商在拿地时已经缴纳了土地出让相关税费，若是再对房屋所有者征收相关费用，的确有重复征税之嫌。”

王业强据此建议，设置空置税并不是增加一个房地产税税种，而是从结构上进行调整，这样才是合理的。“在整体税负下降的前提下，降低开发、流转环节的税负，同时适当提升保有环节的税负。开征住房空置税，并设置随住房空置时间累增的税率，以此将空置的存量住房逼入市场，从而有效增加住房供给。相较于涉及面较广的房产税，征收空置税会是一个更好的选择。”王业强表示。

“空置率”界定成难题

虽然空置税有望打击炒房、囤房，释放存量、活跃市场，空置率、空置税也并非首次在我国提及，但如何界定“空置”仍然是一个难题。

同一场演讲中，仇保兴公开表示北京的空置率已经高达20%，但随即被贝壳研究院院长杨现领驳回，他认为北京的空置率仅有7%。当前已有的空置率研究，大多数采取水电燃气使用统计法、大数据估测、实地走访等方式，但始终缺乏一个统一的、权威的统计。

究竟应该如何界定空置率？

贝壳研究院首席市场分析师许小乐对时代周报记者表示，关于目前我国城市的空置率问题，“我们也不清楚，当前的空置情况不好界定”。而按照国家电网“一年用电不超过20度”的标准，2017年全国大中城市的房屋空置率是11.9%，小城市的房屋空置率为13.9%，农村的房屋空置率则为14%。

目前较权威的空置率研究，是西南财经大学在2014年发布的《城镇住房空置率及住房市场发展趋势》报告。报告完成者之一、西南财大中国家庭金融调查与研究中心副主任谭继军介绍说，西南财经大学住房空置率报告是在2011年、2013年两轮大调查数据以及2014年第一季度电话回访数据基础上形成的。“首先是抽样，我们通过GDP将全国的县进行排序分组，然后在各个组中随机进行抽取，一共抽取了80个县，每个县中再抽取4个社区，每个社区抽取20-50户，进行社区走访。在调研过程中，我们到每一户家庭中去问，调研覆盖区域在全国分布也比较均匀，比较密集的区域是北京、天津、上海、重庆等地。我们在2012年4月和7月进行了两轮季度回访，在2014年4月和6月，又进行了电话回访。”

据谭继军介绍，2011年调研小组一共完成了全国8438户，29324人的走访，由西南财经大学600余名本科和硕士生、博士参加完成；2013年完成样本是28142户，总共涉及家庭成员97916人，有1600余位西南财大的本科、硕士、博士生参加。这从一个侧面表现了住房空置率研究的难度和成本之巨大。

20世纪90年代中后期，我国引入了“空置面积”的统计指标。2003年，有关部门承诺“改进房屋空置统计方法，建立与国际接轨的房屋空置率指标体系”；2010年，统计部门再次明确“研究建立空置住房调查办法”，但截至目前仍未见到相关进展公布。

综合当前国际上已有比较成熟的住房空置率统计的国家的情况来看，空置率统计是一套复杂的系统，包括基本的数据了解、常规的走访了解、数据库建立共享等。此外，对空置的定义也有比较明确的分类，包括季节性空置、待出租等多种情况。

目前，国内尚未形成空置率的统计系统。

2015年，时任国家统计局新闻发言人、现国家统计局党组成员盛来运表示，空置率统计难以推出，“从短期和表面上看，主要是空置的状态和时间很难给出标准，要清楚计算出来难度较大。从深层来看，主要是我们还没有征信制度支撑，调查缺乏客观科学的依据。未来寄望于不动产登记制度的实施”。

当前，我国不动产登记工作已经在全国各地陆续展开，并实现了全国联网。但这只是住房空置率统计工作中的重要组成部分之一，在此之外，还应结合更多实地了解以及大数据等技术工具，才能更加准确地统计我国住房的空置情况。

王业强对时代周报记者表示，我国空置情况有其特殊性，空置情况以及造成原因纷繁复杂，“市场上存在由于住房市场开发、销售和出租的客观规律形成的空置，也有当前我国人口流动、职住分离等造成的空置，还有就是投资和投机所造成的住房空置。”此外，城市间的差异性巨大，2015年，鄂尔多斯的空置率高达70%，而北京、上海等一线城市则为20%左右。

“造成中国住房空置的原因是多样的。对于房价上涨造成的投资和投机需求增加形成的住房空置现象，可以通过税收政策调控，但这只是其中一种。”王业强表示。

香港“空置税”不可比

今年6月，香港开征“一手房空置税”：针对空置一年或以上、未作出租或自住的一手住房，按房屋年租金的200%征收空置税。

深港房地产专家罗振坤向时代周报记者表示，香港的空置税跟内地理解的可能有点不同，“香港的空置税主要是由于近年来香港房价急升，开发商多以‘挤牙膏’的方式分多批推售房子、制造供不应求的假象，所以用空置税来逼迫开发商加快推售手上的一手物业，增加市场供应”。

但内地情况不一样。“内地的一手房已经有足够的手段控制开发商的捂盘行为，没必要使用空置税。”罗振坤表示，“比如近期深圳发布《深圳市建设用地开工竣工管理办法（试行）》，要求房企住宅开发一年内开工四年内竣工，已经对开发商拖延、捂盘形成了一定的打击。此外在针对捂盘行为方面，内地还有对拿预售证十天内必须推售，并且同一批预售证房源必须同一批推出等规定。”

此外，多位专家向时代周报记者分析，即使出台空置税，也没那么快能推出，且税率不会那么高。罗振坤表示，“推行空置税、压制投资需求主要是为打击二手市场囤房行为，如果税率定得太高，现在的市场情况下，一线以外的市场大多会崩盘，估计内地短期内不会推出。”王业强也认为，“开征空置税无疑有利于增加租赁住房市场供应，推动租赁住房市场发展。但是，香港征收200%的空置税做法实际上属于一种惩罚性的税收，内地城市即使开征空置税，也不至于采用这么高的税率。”

但即使香港开征了空置税，市场效果也不如政策预期。“香港的空置税率折算大约为价值的5%，如果物业每年增值超过5%，空置税基本上形同虚设。参照过往几年香港房价的升幅，空置税只能起到对买家心理上的影响，不会增供应量。”罗振坤向时代周报记者分析，“近期香港在多年低息环境下首次跟随美国加息，对市场形成一定冲击，房价指数高位回落，一手房价也在万科在屯门的项目带头低开后有回落迹象，但这与空置税没有直接关系。”

在空置税征收方面，王业强建议逐步推进，“从目前情况来看，增收空置税需要先制定空置标准，此外空置税的出台也不应是一个单一事件，需要对房地产相关税种进行归并，总体设计，系统推进房地产税制改革”。

如有可能征收空置率，王业强建议“率先在人口净流入的大城市开征住房空置税试点”。对此，许小乐持不同意见。“空置税缺乏法理的正当性，目前与房地产有关的税种一般是流转税和财产税，前者针对交易增值，后者旨在调节财富，而空置税是一种惩罚性征税。”许小乐判断。

在许小乐看来，“如果想解决租房贵的问题，可以打通租与购的关系。通过税收政策的设计，引导居民购买房屋用于出租（buy to rent），最大限度发挥私人市场的作用，扩大市场的供给，而征收空置税会抑制私人市场的能动性，还会造成逃税行为”。