评论：“生地出让”拯救旧城改造？

来论

忻雨(注册规划师)

南都报道，广州市城市更新局11月2日发布《关于深入推进城市更新工作的实施细则(征求意见稿)》(下简称《细则》)，向社会公众征求意见。《细则》有诸多创新之处，但以我看来，最具颠覆性的莫过于第(二十三)条：“旧城区连片改造项目，经改造范围内90%以上住户(或权属人)表决同意，在确定开发建设条件的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定土地使用权人(改造单位)。由区政府(广州空港委)作为征收主体，改造单位出资，完成征收补偿后，签订土地使用权出让合同。”该条款可概括为“一轮征询、生地出让”，说它是旧城改造(专指拆除重建，不包括微改造)的救命稻草也不为过。

2011年前，按照《城市房屋拆迁管理条例》，政府可以划定范围，将“生地”交由开发商拆迁、开发；2011年后，《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代《城市房屋拆迁管理条例》，政府必须以公益为目的，亲自上场征收房屋，平整为“熟地”之后才可向建设主体供地。何谓公益目的？除了建设道路、学校、医院等明显的公益用途外，还有一条叫做“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。为了确保旧城区改建的公益性，避免该条款被滥用，包括广州在内的很多地方均设置了所谓两轮征询的条件。2009年《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》和2016年《广州市旧城镇更新实施办法》均规定：第一轮获居民90%以上户数同意方可启动改造，第二轮签订附生效条件的房屋拆迁补偿安置协议的居民达到2/3以上方可实施拆迁。

简而言之，房屋征收加上两轮征询避免了开发商拆迁的各种乱象、突显了公平性，但也使旧城改造遇到两大难题：一是路径不通，两轮征询出台近十年，居然既没有具体操作办法，也没有成功案例，几乎形同废纸；二是征拆要由政府出资，财政压力巨大。

而《细则》第(二十三)条一举解决了上述难题：一轮征询取代毫无操作性的两轮征询，生地出让使征拆资金可由竞拍土地者承担。如果按此实施，旧城改造有望从目前的停滞状态中重启。同时，我们不能简单地说这一规定走回拆迁的老路，因为征收主体依然是政府，开发商只负责掏钱，违法拆迁的各种乱象仍可避免。

诚然，即使《细则》生效，旧城改造也非一片坦途，如钉子户问题仍然难以解决；如土地出让与实际交地的时间可能相距数年，征拆成本和土地价值难以预计，以致出让金难以确定。但是，总体来说，我仍然期待这一政策施行，以使旧城改造得与旧村旧厂改造并驾齐驱，使危房集中、基础设施落后的地段可得彻底改观，使世居破旧房屋的市民也能分享城市发展的硕果。