琶洲模式突围城中村改造成功

网易房产报道 年过六旬的郑伯又一次回到了琶洲，站在琶洲新村的草地上，抬头望着30多层高的房屋，这样的高度让郑伯还有些不习惯，阳光有些晃眼，但与过往城中村内昏暗的光线相比，如今的琶洲显得格外明亮。

自从搬迁离开琶洲村后，郑伯总是习惯一个人默默地回来看看，但这一次，当他带上一家老小欢天喜地地踏入“琶洲新村”时，他觉得这才是真正意义上的“回家”，“感觉心里终于踏实了！”

前后4年的临迁生活，郑伯家也发生了不小的变化，儿子结婚、紧接着孙女出生，如今已是爷爷的郑伯说，感觉自己还是很幸运的，4年时间就可以顺利搬回村里，而且住进这么好的房子。除了能回归熟悉的乡里生活外，以后孙女也有了个很漂亮的成长环境。这份幸运，除了有叶落归根、一家团聚的满足外，也在于郑伯深知城中村改造的不易。

作为彼时广州规模最大的旧改项目，琶洲村旧改工程仅用时1700天，就实现了超过2500户村民的原地回迁，期间未发生一起恶性群体事件，而村民收入显著提升、城建面貌全面升级等效果，被业界评价为“规模最大、时间最快、满意度最高、不良事件为零”的“琶洲模式”，堪称是广州城中村改造中绝无仅有的先例。

今年9月在京举行的推进城镇化建设试点工作座谈会上，李克强总理指出“推进城镇化要充分发挥基层的首创精神，因地制宜、分类实施，试点先行”。在如今广州多个城中村旧改项目屡现波折、陷入困境之际，规模庞大的“琶洲模式”突围成功，无疑具备极大的现实意义，开启了城中村拆迁改造的“新常态”。

何为“琶洲模式”，因何产生“琶洲模式”？

作为“三旧改造”的重要一环，在广州城市用地日趋紧张的情况下，城中村成为突破既有城市格局面貌，实现经济、社会双重效益的重要“角力场”，如何盘活城中村用地也被政府提上议事日程。

据报道，广州现有城中村304条，数量之多，全省乃至全国“领先”；广州城中村总面积高达358平方公里，这相当于广州90年的宅地供应量。

自上世纪90年代起，广州政府已有意识地着手城中村改造，2009年更加快步伐，当时随着亚运会的日益临近，部分城中村改造也迫在眉睫，市政府列出了亚运前要完成清拆的9条城中村，当中就包括琶洲村。

2009年10月，琶洲4块城中村用地被唯一的受让方保利地产底价拿下，正是这场土地出让，揭开了广州在城中村改造方面的创新之路。

这一次，发展商成为主角，保利地产主导了琶洲旧村改造项目的推进，政府选择退居幕后，这在广州城建史上尚属首次。“琶洲模式”呼之欲出。

其核心则是“政府支持、村民自愿、企业实施、多方共赢“，本质是在开明政府的政策框架下，充分发挥和激活市场活力，让村民、村集体、企业这三个主要的市场主体充分协商，使政府、村民和开发商之间形成一种良好的互动机制。

琶洲改造：“旧村改造”的高级市场化模式

遵从着“三旧改造”政策大原则——先行先试、一村一策，政府一方面设定了“按照合法建筑面积拆一补一、原址回迁”的基本做法，最大程度上保护村民基本利益；同时由于各村村情及实施改造阶段的不同，对于每个村的具体做法也并没有一刀切，呈现出多种的旧改模式。

在广州旧村改造历程中，曾创造了在全国范围内脍炙人口的“猎德模式”、“林和模式”、“琶洲模式”等。

其中猎德村位于珠江新城临江黄金地段，猎德村改造首创了村民以土地产权（土地拍卖）置换开发商物业（安置房建设）来改造的模式。

这种模式虽引入了企业，但村和企业并没有直接合作关系，有专家认为，从市场化程度看，可将其定性为初级市场化改造阶段。

尽管猎德村最后成功完成改造，但这种由“开发商垫资、政府出政策、村委会支持”的模式，适逢市场转向，开发商资金紧张，一度遭遇风险，不得不推迟两年才正式进入开工阶段。动迁过程中出现“钉子户”维权、政府规划调整也影响了开发进度，“猎德模式”也被曾参与猎德改造的官员称为“不堪重负、不可复制”。

而如今已顺利分房回迁的“林和村改造”，则是由开发商与村直接进行合作开发，林和村与开发商成立银行共管账户，开发商汇入资金作为保证金和临迁费。

业内人士表示，这种在吸取猎德模式经验上，市场化程度上更进一步。相对于猎德模式的企业与村不直接合作，企业与林和村直接签署合作协议，作为实施主体共同参与改造。

区别于同期进行的其他改造，“琶洲模式”则开创了企业接受村社委托，直接承担动迁的责任，与村民直接签订安置补偿协议的方式。企业的直接参与，在政府与拆迁户之间设置了一个很大的缓冲区，有效化解了社会矛盾。开明政府、市场主体地位和平等法制则成为了“琶洲模式”的关键词。

从市场参与主体来看，政府、村社、村民、企业等各方充分参与、协商，改造也实现了各方利益提升。这也意味着企业受联社委托成为实施主体的高级市场化模式得到了成功验证。

业内评论认为，在“猎德模式”不可复制的前提下，“琶洲模式”促成了政府急速改造城中村的目的，并且达成了“政府、开发商、村社、村民”多方共赢的局面。

改造启动后，原省委书记汪洋等省市领导就曾多次现场视察，高度重视和肯定了琶洲村的改造成果；来自福建、海南、云南、郑州、南京等全国十多个省市的上百个考察团来访现场交流，了解和学习琶洲村改造的经验。

攻克难点：政府安心做好裁判员

在当前的旧村改造中，村民与政府之间的利益博弈一直是最大的矛盾点，如何顺利推进旧改、避免钉子户往往是旧村改造的最大难题。但在琶洲村，这样的矛盾并未出现，政府“置身事外、依法行政”，做好矛盾的调节器，而央企保利的“双重身份”则保证了执行效率与公平，这些都成为了“琶洲模式”成功的关键。

相比起“猎德模式”中政府所扮演的角色，在琶洲旧改中，政府几乎完全退居幕后，保利地产和村委会共同主导，通过保利与琶洲村民的协商进行利益平衡，也在政府与拆迁户之间设置缓冲区，让政府一改过去“既当运动员又当裁判员”的形象，只需安心当好“裁判员”。

实施过程中，政府也并未像传统模式成为征拆主体，除了定好基本游戏规则外，政府只收取基础地价、让渡较大的土地财政收入，同时又充分尊重村民合法权益，留有制度空间。

广州楼市资深专家韩世同介绍，猎德项目是由开发商支付地款作为村民安置以及相关的拆迁费用，开发商再在原地点修建商业项目；而保利琶洲村项目则由开发商全盘负责，与当地村委会直接谈判，政府仅是一个土地出让的平台。

琶洲改造所采取的模式也得到了曾参与猎德改造的官员的肯定，他认为将主导权交给开发商，不仅更为专业，而且在经营管理上也可以做得更好，“政府应该去监管整个区域的运营”。

依据合法建筑面积“拆一补一、原址回迁”基本原则，允许村委、村民、开发商自行协商，村民直接与企业进行利益谈判，遇到问题可以找“裁判员”寻求公正解决，沟通之路顺畅，这种制度设计，在最大程度上保障了各方的利益；同时，每户村民能得到不止一套的回迁住房，房屋租金水平也将上升，原村民过往依赖的“租金经济”不但没有被瓦解，而且还得到档次上的提升，这可以很好地平衡政府、商业力量和村民各方的利益关系，因此奠定了三方共赢的基本格局。

央企保利的“双重约束”：充当缓冲区

琶洲对岸是繁华的珠江新城CBD，要在这样的地段快速完成大规模的城中村改造，除了代价不菲，企业实力、改造经验和执行效率缺一不可。

公开资料显示，作为当时唯一的受让方，除了需付出1.4亿地价外，保利地产还要投入约47亿元的改造成本，并向政府提供高达3亿元的琶洲地区综合整治费用，此外还有大约117亿元的开发用地建设投资，为了保障按期回迁，保利地产还将自有的260亿净资产、物业作担保。

对此，业内人士也并不感到意外。合富辉煌首席分析师黎文江就认为，城中村改造涉及复杂的利益纠纷，因此很需要有改造经验的，并且了解改造区域“特色”的开发商参与。而保利在拿下琶洲项目之前就曾参与过广州农林村安置房建设改造等项目。

在总结经验时，保利琶洲项目负责人表示：“保利是用雄厚的资金和专业实力来建设新琶洲的。”在该项目立项时，保利就已做好针对本项目的资金保障计划，在改造开始时，即支付给政府保障资金，市场环境的变化对项目开展不存在影响，这一点也打消了村民和政府的后顾之忧。

更为重要的是，保利之所以能成为首宗开发商主导的旧改项目主角，央企的“双重身份”，既保证了改造的效率、同时也兼顾了旧改中的公平，成为推动改造快速实施的关键。

引入市场机制解决城中村改造问题，企业追求经济效益的机制决定了它比政府应该更具活力与效率，保利负责动迁工作的负责人戏称保利地产是“国有民营企业”，虽是国企性质却富有民企的创业精神和拼搏作风。

保利作为上市央企，这样的“双重属性”既受上市公司管理机制、也受到党纪国法的双重约束，不可使用非法手段，倒逼企业一切改建工作都是在“和谐动迁”、“文化动迁”的方式下推进的。

在土地增量改革市场化过程中，改造供需方被放在平等位置上，甚至一定程度上，企业还要“求“着村民，这在政府与拆迁户之间设置了一个很大的缓冲区，有效化解了社会矛盾。改造在各方利益共同提升的框架下，社会矛盾也会更加容易解决。

“琶洲模式”从机制上解决了村内的种种矛盾，使得实际的过程更加稳定与和平。

另一种思维——和谐动迁

近年来在全国各地旧城改造项目中，暴力拆迁事件时有发生，背后所暴露出来除了有各方利益难以平衡的机制问题，“缺乏沟通、简单粗暴”的旧式思维同样突出，思维的转变迫在眉睫。但在琶洲改造的过程中，没有发生一起恶性群体事件。

在琶洲旧改地块刚刚出让时，就曾有琶洲村民表达对自身利益的担心，他们称如果自身利益无法得到切实保障，那么“我们不答应谁也别想拆”。2010年春节前夕，就曾有20多户不愿动迁的村民去琶洲街道办事处上访，声称要“维权”。

然而在改造过程中，村民的担心很快被消除。“我们是来和村民谈生意的，不是来搞破坏的，我们是想把琶洲建设得更好”，保利琶洲项目一位罗姓负责人这样说道。

以“和者善筑”为理念的保利地产，引入了“和谐动迁”的新思维。不同于以往村民都属于弱势地位，在琶洲旧改中，从最初拆迁到最后的交楼环节，保利地产种种措施均体现了“以人为本”的理念。“我们把每一位业主当作贵宾和客户，积极主动的协商洽谈，让村民的利益实现最大化，并且得到前所未有的社会尊重。”

为了使旧改顺利达成，保利实行了“百人驻村”的方案，将工作组派遣进驻到村、挨家挨户村民耐心沟通做工作。一方面企业与村民作为平等的法律主体，工作组更懂得对村民的尊重；同时工作组也受到公司规章制度、法律的双重约束，使得开展动迁工作从不激化与村民的矛盾。

除了做好“一户一策”的动迁工作，在日常生活中，工作组也为村民解决实际的生活问题。一次倾盆大雨后，村内发生内涝，水已经淹没过膝，工作组从晚上6点一直到11点挨家挨户排查，保证所有村民的安全。一位工作组员工告诉记者，这样的案例是家常便饭。

工作组以人为本的热忱与执着，让村民和保利从“陌生人”变“老友”，从不信任到可托付。

对于不适合动迁的业主，则协调规划部门微调改造路线，“绕行避开”。曾参与当时调解工作的保利人士就表示，钉子户并不是开发商的天敌，不少是各自有难题困惑的，只能不断相互磨合调整。

同时，保利甚至办起了报纸，全方位宣传工程进度，拆迁后设立专门的服务中心，为村民提供后续服务，包括临迁费发放、产权咨询、村民关怀等。

在多方共赢、协商互动的框架下，保利把每一位业主当作贵宾和客户，积极主动协商洽谈，让村民实现利益最大化，保障其合法利益，让守法诚信者成最大受益者，企业的和谐举措，也获得了村社、村民的良性互动，琶洲动迁工作也迅速开展。

从2010年3月，也就是琶洲城中村地块出让不到半年的时间内，琶洲动迁工作就已进入签约阶段。而截至当年5月30日，琶洲村的搬迁同意签约率已达近90%，这样的答卷在广州城中村旧改中史无前例。

“ 公开公平公正” 监察机制获取村民支持

面对利益错综复杂的城中村旧改工程，从拆迁建设、到房屋验收，各个环节的监察同样必不可少，为了达成彼此的信任，从“六重二关”的建筑质量检测，再到摇珠分房环节的“乒乓球保卫战”，保利秉持着“公开、公平、公正”的理念与监察机制，从而获得了村社、村民的信任。

“我们对政府、开发商和联社依法办事这点非常赞赏！”琶洲村民郑先生说。

从工程开始，回迁房建设质量就已列入旧改的一号工程，保利采取了“六重二关”的措施严控房屋质量，“六重”指的是保利内部严格做好5重验收，包括严格执行施工单位自查自验——监理单位查验整改——工程管理部门检查整改——第三方专业机构不定时常态化检查评比——公司品质监管部门检查督促，再交由物业公司逐套查验整改接收。

除此之外，村民的力量同样参与到质量监理，从开工之日起，保利公司就引入了由琶洲村联社和十个生产社的正副社长以及20多名具有专业背景的村民组成监督小组，从材料源头、从施工工艺再到房屋交付环节，全天候驻场监理督察，并且定期向村社干部开会通报施工情况。

经过保利、村民两方监控后，政府则根据相关标准把好最后一关。这种“三方共同参与、六重二关”的监控环节，确保了村民放心住进的回迁房。而琶洲的回迁房也连续获得了广州市2013、2014年结构优良样板工程。

在最令村民激动的分房环节，保利一方面提供40-160平米等多种户型供村民选择，另一方面则发起了“乒乓球保卫战”。记者在分房现场看到，保利制定了分批摇珠分房的细则，工作人员则在家属等候区设置了大屏幕进行直播并有视频记录，这一方面兼顾了公正，同时也避免村民彻夜排队。

经济社会效应双丰收 琶洲模式创城中村改造新常态

明亮的高楼、整洁的绿化、齐全的配套、焕然一新的祠堂，如今琶洲新貌，提醒着人们曾经邋遢的城中村已是过去时，如今古村生命力焕发新的生机。

公开资料显示，改造后琶洲村将增加20万平方米集体经济物业，这些物业每年将为村民带来至少3万元的分红收入，比改造前增加了10倍有余。保利制定的“世代无忧安置方案”，通过村集体物业的增量和升级，为古村长远发展提供了“造血机能”，保障了村民长远利益和可持续发展。

改造后，琶洲的土地价值、城市面貌同样大幅升级，村民除了可以住进漂亮的新屋外，自持物业也大幅提升。

琶洲模式的让政府仅以较低的经济成本，快速改善了落后的城乡面貌，优化了城市发展规划，从而大大提升了广州的城市形象和区域配套。

市场数据显示，在琶洲村改造之前，村屋的价值约为每平米4000-5000元，租金也仅仅只有10元/平米，而现今回迁安置房的市场价也与海珠楼价持平，达到了20000元/平米，租金则上涨6倍，达到60元/平米。而琶洲作为华南乃至全国的会展经济门户，房子也不愁放租。

未来琶洲效果图

从市政角度而言，琶洲村改造完成后将释放超过800亩的建设用地，而这些用地除了用于市政道路、滨江绿化带的建设，还将用于公共服务配套建设。这也盘活了广州对外经济的窗口社会效益，形成了经济、社会效应双丰收的局面。

对于参与改造的投资企业而言，相对于原来单纯招拍挂的开发方式，企业直接与村民进行签订补偿协议，则意味着“高风险高收益”的模式，在“琶洲模式”保证了风险可控、旧改顺利的前提下，企业也得以实现超过常规招拍挂项目的利润率。

而政府管控的前提，也保证参与企业承担了公共区域的诸多民生工程的建设，例如保利斥资3亿元对琶洲村周边的黄埔古港进行综合整治，另投3亿元再建设滨江绿化公园。

早在琶洲城中村地块出让之时，曾参与琶洲规划设计的广州社科院教授彭澎就曾预言，琶洲模式如果能够成功，在其他村子复制，那就可以达到急速改造的目的，这其实是政府最想要的结果。

现在看来，琶洲旧改的成果似乎与预期目标相去无几。“琶洲模式”的成功，可谓开启了城中村改造的“新常态”。

琶洲模式启示录：创造共赢格局

在多方共赢、协商互动的框架下，保利把每一位业主当作贵宾和客户，积极主动协商洽谈，让村民实现利益最大化，同时保障其合法利益，让守法诚信者成最大受益者，企业的和谐举措，也获得了村社、村民的良性互动。保利”琶洲模式“的成功也体现了未来广州旧改的一种”新常态“。

从2010年3月正式启动整村改造动迁工作，到2014年10月回迁房建设全面完工，再到11月28号开始交楼，琶洲从低矮城中村到如今的“曼哈顿”，整个过程仅用了1700余天的时间。

这样的效率与成果告诉我们，只要各方本各司其职，本着积极参与、协商促进的精神，就能创造出城市、政府、企业、村民多方共赢的新格局。