户籍改革冲击城市服务 社保体系面临大考

户籍改革冲击城市服务 社保体系面临大考

田进 王彤月

发端于优先发展重工业的计划经济时代的户籍制度，再次迎来令人期待的一次改革风向。

4月8日国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《任务》），为未来加大户籍制度改革，以及解决农业转移人口的民生问题，开启了一扇新的窗。

对于沿革多年的户籍制度改革来说，政策意图的落地，绕不开中国新一轮社会保障制度的求索，这既关乎普通公众“迁移权”的新呼唤，更关乎顶层配套措施的多重考验，包括市场反应，包括统筹瓶颈，包括财政难题，还包括身处其中的小微企业员工、城市常住人口等等正面临的焦虑和期待。

一些地方已经敏锐嗅到了即将到来的改革红利的气息，石家庄市人社局一名工作人员对经济观察报表示，现在石家庄市基本实现了零门槛落户，市民只需凭居民身份证、户口簿就可向石家庄市派出所申请户口迁入市区、县（市）城区和建制镇。

石家庄市只是开始，更宽阔、更深远的改革帷幕还在不停拉开。时至今日，历史的车轮持续向前，一场关乎社会保障体系改革的大考已经不可避免地来临。

市场考验

当户口已经不再是撬动人口从农村向城市流动的杠杆，什么因素还能发挥作用？“最终取决于市场”，中国社科院人口与劳动经济研究所研究院王广州给出了自己的答案。他表示，城市想通过放开户口来聚集和吸纳人口，从而形成更具活力或更大的市场，可是如果城市创造就业能力很差，最终人才还是要离开。因此，更多还是需要着眼于城市的基础设施建设和健全社会保障体系。

除了推行城镇化对劳动力流动的影响，中国社会科学院经济研究所副所长朱恒鹏也向经济观察报表达了自己的担忧。

朱恒鹏表示，在城市常住人口中，有正式工作单位且已缴纳社保的，对当地社会保障体系影响不大。但在常住人口中，很大一部分人群是灵活就业者或者小微企业员工，此前并没有参加城镇职工养老保险和城镇职工医疗保险，他们落户后，会对当地的社保财政补贴构成一定的压力。

朱恒鹏介绍，当前城镇居民医保是主要由财政补贴的，且补贴的比重较高——财政补贴占医保交费的70%左右。财政补贴资金一部分由中央政府承担，一部分由省、市县政府承担。不同地区承担比例不一样。上诉人群较大规模落户后，这部分财政补贴负担就落在地方政府上。

为此，此次任务指出，要深化“人地钱挂钩”等配套政策。深化落实支持农业转移人口市民化的财政政策，在安排中央和省级财政转移支付时更多考虑农业转移人口落户数量，2019年继续安排中央财政奖励资金支持落户较多地区。

不过，“单从城镇化和社保制度的可持续性来讲，此次出台的文件是有着积极意义的”，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文如是评价《2019年新型城镇化建设重点任务》。

当前，中国城镇职工基本养老保险采取现收现付制度，如果养老保险费率不变，劳动力越多，社保收入越多。在待遇水平替代率不变的情况下，就意味着养老保险可支付月数越多，养老保险制度可持续性越长。

在郑秉文看来，取消落户限制、放宽落户条件等措施在一定程度上有利于促进本地区劳动力的争夺大战，劳动力就业作为社保制度可持续性的关键，此举间接加强了社保制度的可持续性。“当然，推动城镇化对社保制度可持续的有利影响还是很有限，因为推动城镇化对劳动力的流动影响有限”，郑秉文表示，同时他也从两方面向记者举证。

首先，当前劳动力的流动和增加，跟户口基本脱节，户口只在一些公共服务提供、市民待遇（如孩子上学、高考）上有一些障碍。从此方面来看，劳动力流动、空间的分布与放开落户关系不大。

其次，《任务》如果在2019年能够比较圆满地实现，那么各个地区将会加入抢人大战。一方面，对于特大城市来说，放开的特定人口占比很小，吸引的劳动力很有限，另一方面，对于三百万以下人口城市，如果城市从改革开放以来已经经历过充分发展，那么当地的劳动力数量已经趋于稳定、充分。文件真正影响的是一些新兴城市，其人口少且户口具有吸引力，放开户口实现人口的涌入对于城市的多方面发展作用非常大。

配套措施待推

在新型城镇化影响着城市社会保障体系的同时，系列配套措施出台与落实成为了民众新的期待。

郑秉文表示，为吸引人才落户并在当地发展，当前最主要还是发展公共服务，公共服务如果没有实现均等化的水平，即使城市放开落户限制，如果没有好的医疗、教育等社会基础设施，也没有人愿意在此落户。

以石家庄市为例，在2019年3月18日，石家庄市公安局便出台了《关于全面放开我市城镇落户限制的实施意见》，提出在石家庄市全面放开城区、城镇落户。石家庄市人社局一名工作人员对经济观察报表示，现在石家庄市基本实现了零门槛落户，市民只需凭居民身份证、户口簿就可向石家庄市派出所申请户口迁入市区、县（市）城区和建制镇。

在放开落户让人才进来的同时，石家庄此前亦出台了系列吸引人才留下的举措。

2018年4月，石家庄出台一系列人才引进政策，提出租房买房有补贴，首套房不限购，且分别给予博士15万元、硕士10万元、学士5万元的一次性购房补贴；对符合条件的普通高校毕业生创业提供一次性创业补助。

在北京大学国家发展研究院赵耀辉眼里，发展新型城镇化对于养老金的统筹层次提出了更高的要求。“发展新型城镇化，不光促进了农村人口落户城镇，同时加大了人口跨市和跨省的流动，养老保险的地域分割特点便会就此产生很多麻烦。”赵耀辉表示。

赵耀辉向记者介绍，因为养老金未能实现全国统筹，当劳动力跨省流动时，其中便牵扯到养老保险转移政策。

广东省人社厅养老保险处处长杨健海向记者介绍了养老保险转移政策，他表示，养老保险关系转移是一项复杂政策。具体是：参保人在省际之间转移时(也叫跨省转移)，可以转走在本人个人帐户中的全部个人的历年缴费的本金和利息(称储存额)，还有单位为你每月缴费中的12个百分点 (比如，深圳的单位缴费比例为13%，如果你的月工资是10000元，那么单位就要按10000元的工资基数为你缴费，就是1300元，全年是15600元，其中12个百分点可以转走，就是14400元)，另外，你的个人账户中本金是800x12=9600元，因此，你可以转走24000元及个人账户中一年的利息，只留下单位缴费中的1个百分点即1200元。如果是缴费2年或更长一些，可以累加在一起转走。

赵耀辉表示，该养老保险转移对于人口流动很不利，因为这对于养老保险接纳方是不太情愿的，是亏的。所以虽然有大量的人口跨省流动，但是社保关系转移的案例比例实际上非常小。尽快实现养老金社会统筹便可以避免此问题，也将利于社会公平，促进人才流动。

面对自己提出的新型城镇化可能增加地方财政负担，朱恒鹏给出了自己的解决办法——提高两个统筹层次。他表示，对于100万人到300万人的城市而言，一般是地级市，为应对新型城镇化，在养老保险方面，要力争做实省级统筹；医保要做实地市级统筹，向省级统筹探索。提高统筹层次以后，在财政补贴的方面，省级政府可以承担更大的责任。“就提高两个统筹层次而言，地级市政府面临的挑战不是很大，此前也一直在推进过程中”。