今年棚改开工量腰斩 棚改货币化退潮

今年棚改开工量腰斩 棚改货币化退潮

刘展超

一份官方数据显示，2019年我国各地棚户区改造任务约285万套。这远低于外界此前450万套的预期，与2018年的626万套相比，今年棚改开工计划目标已经腰斩。

从投资上看，2018年我国棚改投资1.74万亿元，2013~2017年全国棚改完成投资约6万亿元。开工规模的大幅缩减，直接影响棚改投资总量下降，进而影响上下游产业诸如水泥家电等的市场需求。

影响还可能会扩大到三四线楼市。这些原本受益于棚改扩量和货币化安置政策的地区，一旦棚改缩量，叠加货币化安置政策收紧，其房地产市场会如何演变，不得不令业界关注。

缩量早有征兆

全国大部分省份2019年棚改目标均有较大幅度缩减，比如山东省2019年目标是18.5万套，而在2018年这一数据曾超过80万套。河南省2018年棚改目标是50万套，2019年大幅减少到15万套。山西省棚改计划也由2018年12.5万套减少到2019年的3.23万套。

也有棚改任务略有增加的省份，江苏省2018年棚改目标21.5万套，2019年则上调至22万套。

根据统计，今年，全国有12个省份棚改任务超过10万套，其中三个地区超过20万套，江西以24.85万套的数据位居全国第一，其后是江苏22万套和安徽21.18万套。

按照国务院2017年确定的2018~2020年1500万套的棚改目标，外界一度预测今明两年的年均棚改新开工量约450万套。如今，2019年棚改任务量大幅缩减，则意味着2020年棚改目标或有较大的反弹，否则难以完成三年1500万套的任务。

此前四年，中国每年棚改开工量均超过了600万套。2015年棚户区改造开工601万套，2016年棚户区改造开工606万套，2017年棚户区改造开工609万套。

棚改缩量早有征兆。一是新三年（2018~2020年）棚改目标是1500万套，年均500万套，而上一个三年计划（2015~2017）是1800万套，年均600万套。相当于每年减少100万套。

二是近年大力推进棚改货币化安置带来的一些负面影响：一些地方随意扩大棚改范围，棚改成本的增加又推高了地方财政负债压力；在帮助三四线城市解决楼市库存的同时，对当地房价的波动起到了推波助澜的作用。

2018年10月的国务院常务会议部署推进棚户区改造工作，此次会议指出，严格把好棚改范围和标准，坚持将老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿区、林区、垦区棚户区作为改造重点。各地要严格评估财政承受能力，科学确定2019年度棚改任务。

从上述两个“严格”的表述中，已可以看出棚改工作的新动向，即一方面要坚持推进而非叫停，另一方面又要即时纠正地方实际工作中的一些偏差做法，比如，随意扩大棚改范围，成本超支等。

住建部去年7月表示，这些年各地对棚户区范围和标准的执行，总体上是好的，但是一些地方还存在一些问题。比如，有地方将棚改政策覆盖范围扩大到了一般建制镇，有的将道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入了棚改范围，也有的把房龄不长、结构比较安全的居民楼纳入了棚改范围。

控制成本也将成为未来棚改工作的一个要点。去年底，住建部要求地方申报2019年棚户区改造计划时，就要求严格评估财政承受能力。对新开工的棚改项目，不得以政府购买服务名义实施建设工程或变相举债，明确政府融资的，应当依法通过发行地方政府债券来解决。

棚改大幕拉开已逾十年

我国大规模棚改始于2008年。此前虽有东北一些地区实施棚户区改造，但总量不多，且囿于实物建房成本较高等因素推进较慢。此外，在2008年之前，我国整个保障房制度设计也是主要以廉租房、经济适用房为主。

华创证券房地产行业首席研究员袁豪表示，我国2005年就开始在辽宁实施棚户区改造，当时棚改资金都是地方政府来出，另外有一部分社会资金去承担。以前基本上都是实物安置，拆一套还一套模式，对政府来讲成本非常高。

2008年开始，我国开始将各类棚户区改造作为城镇保障性安居工程的重要组成部分，大规模推进城市、国有工矿、国有林区（林场）、国有垦区（农场）等各类棚户区改造。棚户区改造开始成为我国保障房建设的主力类型，廉租房和经济适用房逐渐退场。

2008年也是中国经济发展进程的一个重要年份，为应对金融危机，中国推出4万亿元的大规模投资计划，以棚改为主力的保障性安居工程，客观上承担着改善民生以及拉动投资的双重任务。

梳理官方数据可发现，2008年至2012年我国改造开工各类棚户区1260万套，此后则是2013年320万套、2014年470万套、2015年601万套、2016年606万套、2017年609万套。如加上2018年数据（626万套），从2008年到2018年，这十一年间中国棚改累计开工超过4500万套。

如何评价这十余年的棚改进程？在官方表述下，棚户区改造既是重大民生工程，也是重大发展工程，对稳增长、促改革、调结构、惠民生发挥了一举多得的作用。

2008~2017年，全国棚改累计开工3896万套，帮助约1亿人“出棚进楼”。

住建部去年7月表示，棚改促进了房地产市场平稳健康发展。房价上涨较快城市，通过新建棚改安置住房，增加了住房供应；房地产库存多的城市，通过棚改货币化安置，促进了房地产去库存。

此外，棚改还带动了投资消费和经济增长。棚改带动了有效投资和建材、装修、家电等消费，促进了上下游相关产业发展，对经济稳增长发挥了积极作用。2013~2017年，全国棚改完成投资约6万亿元。

棚改货币化退潮

当然，上述4500万套并非都是实打实建房。自2015年开始，政府开始“大力推动”棚改货币化安置比例的提升。简单理解就是，政府直接以货币的形式补偿被拆迁棚户区居民，而居民再到商品房市场上购置住房。

为何要推动棚改货币化安置，而非实物安置？

一个原因是实物建房进度慢，且政府承担的成本较高；另一个原因则是当时三四线城市房地产库存原本就较高，再建设大量棚改住房，则会更加重楼市库存压力。而货币化安置方式，一方面通过棚改贷款缓解政府资金负担，另一方面也解决了商品房库存问题。

在2018年7月份的一次内部交流会上，住建部表示，2015年以来，住建部会同有关部门单位，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，指导各地因地制宜实施棚改货币化安置，商品住房库存量大、消化周期长的市、县，要完善政策措施，引导棚改居民选择货币化安置方式，既促进房地产去库存，也避免重复建设。

正是由于中央部委政策上的推动，加上国开行等金融机构棚改贷款的助力，全国各地棚改货币化安置持续上升，也帮助三四线城市快速地解决了楼市库存问题。

棚改货币化进程对三四线房地产市场影响很大，正因如此，当2018年年中之际，政府将要收紧棚改货币化政策的消息传出时，业界对三四线楼市悲观的情绪也开始出现。

“整体市场对棚改政策非常敏感，因为这是支撑最近几年楼市的关键因素，特别是三四线城市，严重依赖棚改的货币化安置。”中原地产首席分析师张大伟称。

2014年全国棚改货币化安置比例为9%，2015年快速上升为29.9%，2016年这一比例更是上升到了48.5%。官方数据称，2016年棚改货币化帮助地方消化了2.5亿平方米的楼市库存。

官方此后一直未对外公布2017年全国棚改货币化安置比例，而业界测算是在60%左右，帮助消化楼市库存2.5亿~3亿平方米。

棚改货币化政策的熊熊大火，在2018年急剧降温。随着三四线城市楼市库存的进一步消化，围绕棚改货币化安置推高三四线城市房价的争论日渐增多。最终，政策偏向了收紧。

2018年10月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推进棚户区改造工作，要求因地制宜调整完善棚改货币化安置政策，商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策。

在业界看来，既然棚改货币化的推出与去库存密切相关，在地方楼市库存已经大幅降低的情况下，缩减棚改货币化的比例也就成为必然之举。

2018年全国各类棚户区改造开工626万套，已经超过当年计划目标的580万套，相关部门同样未对外公布棚改货币化安置比例数据。

中信建投证券报告称，棚改货币化安置比例上升到2017年60%左右，对于加速推进棚改进程作用明显。但随着新三年棚改计划进入下半程，将会更多采取精准施策、一城一策的政策，预计部分货币化安置比例将会下调，货币化安置与实物安置比例将会趋向平衡。