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长三角的都市圈: 单个还是多个中心城市组成?

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长三角的都市圈: 单个还是多个中心城市组成?

陈雯

[2016年《长江三角洲城市群发展规划》提出了发挥上海龙头带动的核心作用,推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的同城化发展。其中原属于南京都市圈的芜湖和马鞍山,也要求与合肥实现同城化发展,并以此为纽带促进南京都市圈和合肥都市圈融合发展。]

城市群和都市圈是当下长三角区域一体化发展的热议话题。虽然学界提出城市连绵区、联合统计区、城市带、全球城市区域、城市群、都市圈等相似概念,但最广为接受的还是城市群和都市圈。

通过打造世界级城市群提升国际竞争力,成为各国抵御发展不确定性的重要途径。我国新型城镇化发展规划提出城市群是中国推进新型城镇化的主体形态,也是中国参与全球治理的基本单元。

什么是都市圈

都市圈是嵌套在城市群内的以较大中心城市吸引辐射周边城市形成的城市连绵区域,范围比城市群小。此外,国内比较多地谈到都市区的概念,多指一个城市建成区向周边乡村地域拓展形成的城镇化空间,范围比都市圈小。可以说,若干都市区连绵组成都市圈,若干都市圈有机形成城市群。

城市群是从单个城市拓展为若干个城市组成的更有利于要素流动和资源高效配置的特定区域,即在一定空间范围内自然人文环境整体性强、城镇化工业化水平高、自组织生成的“一群城市”,在政府现代空间治理与规划指引下,不断提升基础设施和公共服务网络连通性,促进经济分工密切联系,成为一体化水平较高的“城市群”。长三角城市群发展规划中关于长三角的城市群范围的界定,运用了地理人文要素联系(如交通可达、资本联系、方言范围、文化承继)的分析方法,结合主体功能定位判断(限制开发区域尽可能不在其中),在上海、江苏、浙江、安徽“一市三省”遴选出26个城市。

都市圈多以一个有影响力的城市为中心,自然山水相连、人缘相亲、语言相通,中心城市更易于辐射带动周围城市,形成更为紧密的经济社会联系。与城市群一体化相比,都市圈更接近于同城化的通勤生活圈。长三角的都市圈城市统筹分工、紧密合作、全面对接、共建共享,率先推进同城化发展,促进产业科技协同创新、基础设施网络共享、民生福祉同步提升、文化事业共同繁荣,可以成为长三角一体化发展最具显示度,也更具合作可行性的先行示范区。

长三角都市圈建设的几个问题

2016年《长江三角洲城市群发展规划》提出了发挥上海龙头带动的核心作用,推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的同城化发展。其中原属于南京都市圈的芜湖和马鞍山,也要求与合肥实现同城化发展,并以此为纽带促进南京都市圈和合肥都市圈融合发展。

同时,上海“十三五”发展规划和上海2035城市总体规划中提出建设上海大都市圈,使得长三角的都市圈出现了较多交融发展态势,需要重新梳理都市圈空间格局。2018年,国家发改委出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出坚持规律、顺势而为,深化改革、创新发展,市场主导、政府引导,统筹谋划、地方负责,培育发展一批具有全球影响力的现代化都市圈,形成区域竞争新优势。对照已有规划和指导意见,长三角城市群内的都市圈建设有几个问题仍值得进一步讨论:

第一,上海与邻近城市共同圈一个更为紧密的都市圈,会不会影响上海成为更大区域范围的中心?上海作为全球城市、全国经济中心乃是长三角城市群中心城市,在不同尺度上应发挥不同的功能和作用。在全球尺度上,适应和建立国际运行规则,带领全国参与国际分工合作;在全国尺度上,发挥经济、金融、贸易、航运以及科创中心作用,服务华东地区及长江经济带乃至全国发展大局;在长三角尺度上,着力发挥龙头带动作用,促进长三角区域一体化发展;在上海大都市圈范围内,更着力解决上海自身优化发展和带动周边地区高质量发展的问题。构建上海大都市圈,一方面出于上海向周边地区疏散人口(特别是老龄人口)、劳动密集产业及非中心功能需求;另一方面更希望通过都市圈建设,探索跨界合作运营、飞地经济发展等协调机制,将上海发展势能和城市运营规则率先向周边地区扩散,以点带面,以一个高点带动一片高原的隆起,为长三角城市群的高质量发展率先探路,并起到强有力的支撑。

第二,都市圈是一个中心城市引领还是多个中心城市组成?从理论上很难论证多个中心城市不能成为都市圈,荷兰兰斯塔德地区就是由一群中小城市组成的城市密集区,也具有较好的分工协作关系和较强的竞争力。但从我国长三角都市圈发展现实来看,多个中心城市的都市圈往往推进效果并不理想,不如一个中心城市为首的都市圈更易形成共识和凝聚力。

如苏锡常都市圈,三个城市建成区几乎连绵,在基础设施共建、公共服务共享、生态环境共保等方面有较大一体化工作推进需求,但是三个城市的发展条件和水平相当,产业方向比较类似,长期以来竞争大于合作是不争的事实,当前长三角一体化发展背景下苏锡常已呈融入上海大都市圈的态势。南京都市圈跨省共建较早,已经颇具共识,以南京为中心,商业金融、教育医疗服务、科创乃至宜居功能辐射苏皖城市,共同发展态势明显。有专家提出建设宁合(南京—合肥)都市圈,因难以达成共识而不能成立。

第三,都市圈规模宜大还是宜小?培育发展现代化都市圈指导意见提出,都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。而事实上,如果考虑实际的交通拥堵和公交换乘等情况,从上海市中心出发的1小时通勤范围可能还出不了上海市区。因此,都市圈的范围不宜过大,并仍需要通过交通管理改善往来时间,进而真正达到通勤要求,而后再考虑逐步扩展都市圈的范围。都市圈空间范围应该按照市场规律,基于已有的密切联系和合作实际,顺势而为,不必被行政界线阻隔。

现有的上海大都市圈和南京都市圈都是跨省域的都市圈,也是发展形态比较成熟、中心城市作用显著、内部联系比较密切的都市圈。相比之下,杭州和合肥的两个都市圈发育还不够成熟。浙江省一直提杭州、宁波、温州、金(华)义(乌)四大都市区,其中杭州都市区包括杭嘉湖绍四市,同苏锡常都市圈类似,嘉兴、湖州、绍兴也都在上海大都市圈范围内,那么杭州到底是独立成圈,还是推进沪杭一体化,融入上海大都市圈?仍值得进一步研究。合肥目前仍处于集聚发展阶段,对周边城市辐射带动比较有限,有可能圈入合肥带动范围的蚌埠和淮南两市尚不在长三角城市群范围内,而且蚌埠反而对加入南京都市圈表现出较高的热情。

总而言之,以超大和特大中心城市引领都市圈同城化打造发展高原,多个高原协调联动带起城市群,是更高质量一体化的必由之路。

(作者系中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、中国科学院大学资源与环境学院教授、长三角一体化决策咨询专家、中央民盟生态环境委员会成员、苏科创新战略研究院理事长)

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