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13城卖地收入已破千亿 土地财政依赖居高难下

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13城卖地收入已破千亿 土地财政依赖居高难下

刘展超

继2018年创历史新高后,今年全国土地出让收入仍然有望成为增收之年,对地方而言,这将有助于缓解地方财政压力。

土地收入有望再创新高

从2019年4月开始,财政部每月公布的财政收支情况中,不再披露国有土地使用权出让收入的具体金额,但会发布同比变动情况。从过去数月数据看,土地出让收入在经历年初的下降后,在7月份实现同比增长,此后呈现加速增长态势。

财政部发布的《2019年10月财政收支情况》显示,今年前10个月,全国土地出让收入同比增长6.9%。去年同期这一数据为47519亿元,2019年前10个月土地出让数据约为50797.7亿元。

自上世纪80年代末中国开始逐步有偿出让建设用地后,除了少数年份外,全国土地出让收入逐步上涨。1995年仅约400亿元,到2018年已涨至65096亿元,创下历史新高。

今年年初,土地市场曾一度低迷,此后在楼市小阳春带动下逐渐升温。中原地产研究中心数据显示,截至11月底,全国一二线城市合计卖地金额高达3万亿元,2018年同期为2.498万亿元,同比上涨幅度达21%。其中出现了13个卖地收入超千亿元的城市,刷新同期纪录。

中原地产首席分析师张大伟认为,全国土地市场二季度明显冲高,但在三季度随着各种政策的影响有所退烧,不过整体依然高位运行;一二线城市的土地成交热有所降低,但部分企业依然在积极拿地。

考虑到2019年还有两个月未统计在内,如果按照目前态势,2019年全国土地出让收入有望逼近7万亿元,再度创下历史新高。

具体到城市而言,也可以看出当今土地市场的热点:一二线城市趋热,三四线城市趋冷。据中原地产统计,截至11月底,今年土地出让收入超过1000亿元城市已达到13个,其中杭州以2538亿元居首。

张大伟认为,未来土地市场走势出现分化,对优质城市优质土地的争抢依然激烈。虽然一二线城市调控政策严格,但对于房企来说,为了加大销售额,依然会集中拿地。

与此同时,随着前期市场购买力透支、叠加棚改货币化安置政策的渐次退出,三四线城市土地市场逐渐降温,房企在三四线城市拿地更加谨慎。这种情况下,房地产企业把更多资金投入到一二线城市,也是出现一二线土地市场升温的主要原因。

此前自然资源部数据显示,今年1~8月三线城市房地产用地供应同比减少9.0%,住宅用地供应同比减少13.6%。

“当前三四线城市住宅交易市场降温,重新面临去库存的压力,这会打击房企补充宅地的积极性;同时也影响了房企的资金回笼和继续购地。”易居研究院智库中心研究总监严跃进称。

影响地方财力

土地出让金的历史要追溯到上世纪80年代末期。1987年12月1日,深圳进行了新中国成立后第一场土地拍卖会,为国有建设用地有偿出让开了先河,土地终于开始作为一种商品进入市场。

而全国逐步推广则是始于1989年。当时政策规定,在进行必要扣除后,中央与地方以4:6分成。但由于无法核实土地的开发成本,中央所得很少。从1994年至今,土地出让金不再上缴中央财政,扣除相关税费外,基本全部留归地方。

考虑到1994年我国开始推行分税制,地方财政与中央财政分成比例调整,当时地方财力实际上受到一定挤压,而支出压力开始加大,彼时将土地出让收入划归地方也应是权衡之计。

随着近年来房地产市场的发展,土地出让收入也逐渐水涨船高,实践过程中逐渐演变成地方的第二财政。

第一财经根据公开数据整理推算,自2010年至2019年(前10个月)大约十年间,全国土地出让总收入已超过41万亿元,年均超过4万亿元。

近些年来,土地收入在地方政府财力中占了较大比例,一些城市甚至超过50%,如果加上其他相关收入,这个比例可能会更高。土地出让收入对于一些地方政府的重要性可见一斑。

如果将全国土地出让收入与地方一般公共预算本级收入比较可发现,近十年来这一比例基本在40%~70%之间浮动,如最低的2015年是39.2%,2010年最高达71.68%。

就具体城市而言,一些数据可以提供较为直观的感受。例如,郑州2018年一般公共预算收入为1152亿元, 2019年前11月土地出让收入已经多达1047亿元;再如南京,2018年一般公共预算收入为1470亿元,2019年前11个月土地出让收入约为1412亿元。

正是由于土地财政问题的存在,一旦该项收入出现较大下滑,一些地方政府的财力也会受到较大影响。

穆迪助理副总裁袁人杰表示,中国在2012年和2015年经历了两次周期性的房地产市场下行,土地出让金收入分别同比下降约14%和21%。因此,地方政府的或有负债(contingent liability)和债务负担显著增加。在上一个房地产市场下行周期中 (2015年),中央政府推出了大规模地方政府债务置换计划以重组地方政府债务。

“基础设施支出将是受影响最大的领域之一。因为,过去约三分之一的土地出让金收入用于地方基础设施投资。这可能导致地方政府像过去一样,更多地依赖平台公司为资本支出提供资金。”袁人杰称。

他表示,未来12个月全国土地出让金收入增长企稳或小幅回升,但如果土地市场进一步下行,将给地方政府带来挑战,尤其是在经济增长放缓以及大规模减税的情况下。

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