13城卖地收入已破千亿 土地财政依赖居高难下

13城卖地收入已破千亿 土地财政依赖居高难下

刘展超

继2018年创历史新高后，今年全国土地出让收入仍然有望成为增收之年，对地方而言，这将有助于缓解地方财政压力。

土地收入有望再创新高

从2019年4月开始，财政部每月公布的财政收支情况中，不再披露国有土地使用权出让收入的具体金额，但会发布同比变动情况。从过去数月数据看，土地出让收入在经历年初的下降后，在7月份实现同比增长，此后呈现加速增长态势。

财政部发布的《2019年10月财政收支情况》显示，今年前10个月，全国土地出让收入同比增长6.9%。去年同期这一数据为47519亿元，2019年前10个月土地出让数据约为50797.7亿元。

自上世纪80年代末中国开始逐步有偿出让建设用地后，除了少数年份外，全国土地出让收入逐步上涨。1995年仅约400亿元，到2018年已涨至65096亿元，创下历史新高。

今年年初，土地市场曾一度低迷，此后在楼市小阳春带动下逐渐升温。中原地产研究中心数据显示，截至11月底，全国一二线城市合计卖地金额高达3万亿元，2018年同期为2.498万亿元，同比上涨幅度达21%。其中出现了13个卖地收入超千亿元的城市，刷新同期纪录。

中原地产首席分析师张大伟认为，全国土地市场二季度明显冲高，但在三季度随着各种政策的影响有所退烧，不过整体依然高位运行；一二线城市的土地成交热有所降低，但部分企业依然在积极拿地。

考虑到2019年还有两个月未统计在内，如果按照目前态势，2019年全国土地出让收入有望逼近7万亿元，再度创下历史新高。

具体到城市而言，也可以看出当今土地市场的热点：一二线城市趋热，三四线城市趋冷。据中原地产统计，截至11月底，今年土地出让收入超过1000亿元城市已达到13个，其中杭州以2538亿元居首。

张大伟认为，未来土地市场走势出现分化，对优质城市优质土地的争抢依然激烈。虽然一二线城市调控政策严格，但对于房企来说，为了加大销售额，依然会集中拿地。

与此同时，随着前期市场购买力透支、叠加棚改货币化安置政策的渐次退出，三四线城市土地市场逐渐降温，房企在三四线城市拿地更加谨慎。这种情况下，房地产企业把更多资金投入到一二线城市，也是出现一二线土地市场升温的主要原因。

此前自然资源部数据显示，今年1~8月三线城市房地产用地供应同比减少9.0%，住宅用地供应同比减少13.6%。

“当前三四线城市住宅交易市场降温，重新面临去库存的压力，这会打击房企补充宅地的积极性；同时也影响了房企的资金回笼和继续购地。”易居研究院智库中心研究总监严跃进称。

影响地方财力

土地出让金的历史要追溯到上世纪80年代末期。1987年12月1日，深圳进行了新中国成立后第一场土地拍卖会，为国有建设用地有偿出让开了先河，土地终于开始作为一种商品进入市场。

而全国逐步推广则是始于1989年。当时政策规定，在进行必要扣除后，中央与地方以4：6分成。但由于无法核实土地的开发成本，中央所得很少。从1994年至今，土地出让金不再上缴中央财政，扣除相关税费外，基本全部留归地方。

考虑到1994年我国开始推行分税制，地方财政与中央财政分成比例调整，当时地方财力实际上受到一定挤压，而支出压力开始加大，彼时将土地出让收入划归地方也应是权衡之计。

随着近年来房地产市场的发展，土地出让收入也逐渐水涨船高，实践过程中逐渐演变成地方的第二财政。

第一财经根据公开数据整理推算，自2010年至2019年（前10个月）大约十年间，全国土地出让总收入已超过41万亿元，年均超过4万亿元。

近些年来，土地收入在地方政府财力中占了较大比例，一些城市甚至超过50%，如果加上其他相关收入，这个比例可能会更高。土地出让收入对于一些地方政府的重要性可见一斑。

如果将全国土地出让收入与地方一般公共预算本级收入比较可发现，近十年来这一比例基本在40%~70%之间浮动，如最低的2015年是39.2%，2010年最高达71.68%。

就具体城市而言，一些数据可以提供较为直观的感受。例如，郑州2018年一般公共预算收入为1152亿元， 2019年前11月土地出让收入已经多达1047亿元；再如南京，2018年一般公共预算收入为1470亿元，2019年前11个月土地出让收入约为1412亿元。

正是由于土地财政问题的存在，一旦该项收入出现较大下滑，一些地方政府的财力也会受到较大影响。

穆迪助理副总裁袁人杰表示，中国在2012年和2015年经历了两次周期性的房地产市场下行，土地出让金收入分别同比下降约14%和21%。因此，地方政府的或有负债（contingent liability）和债务负担显著增加。在上一个房地产市场下行周期中 （2015年），中央政府推出了大规模地方政府债务置换计划以重组地方政府债务。

“基础设施支出将是受影响最大的领域之一。因为，过去约三分之一的土地出让金收入用于地方基础设施投资。这可能导致地方政府像过去一样，更多地依赖平台公司为资本支出提供资金。”袁人杰称。

他表示，未来12个月全国土地出让金收入增长企稳或小幅回升，但如果土地市场进一步下行，将给地方政府带来挑战，尤其是在经济增长放缓以及大规模减税的情况下。