多城迈入“无县时代”： 四大一线城市全部“无县化”

2000多年来，县级行政中心始终是历朝历代最稳定的基层政权组织，在国家治理中占有重要地位。

近些年来，县制“历久不衰”的局面却在发生变化，县数快速锐减，市辖区数量却在增长。民政部数据显示，2009年底，中国尚有1464个县，855个市辖区，2019年末，已缩减至1323个县，市辖区数量却增至965个。过去十年间，全国共撤销了141个县，同期增加了110个市辖区。

最近，全国范围内的撤县（市）设区再提速。据21世纪经济报道统计，6月19日至今短短几日，长春、成都、烟台、邢台四城先后获国务院同意批准撤县（市）设区。

作为中国推进城市化的领头军，超大、特大城市亦率先步入“无县时代”，四大一线城市以及武汉、南京等新一线城市早已实现“无县化”。另外，一些大城市尽管仍管辖少量的县，逐步向“无县”状态靠拢的意味亦相当明显。

目前，中国的重点城市中有哪些已经迈入“无县时代”？在当前加快培育都市圈、做大做强中心城市的背景之下，辖区“无县化”到底意味着什么？

“无县城市”持续扩容

21世纪经济报道记者梳理发现，在四大一线城市和15座新一线城市中，北京、上海、广州、深圳、武汉、天津、南京、东莞、佛山这9城都已进入“无县时代”。

从20世纪90年代以来，部分城市开始推进撤县(市)设区。以武汉为例，1992年、1995年和1998年，分别经国务院同意批准撤销汉阳县、武昌县、新洲县和黄陂县，并设立蔡甸区、江夏区、新洲区和黄陂区，20世纪90年代末就实现“无县化”。

2011年，全国范围内的撤县（市）设区步伐明显加快，并在2016年迎来小高峰。2016年，全国市辖区数量暴增33个，县数量减少31个。

多位受访专家在接受21世纪经济报道采访时指出，“无县化”背后的根本推动力是中国不断加快的城镇化进程，也是城镇之间联系不断紧密的结果。

“这是在都市圈背景之下统一规划、统一建设的要求决定的。县作为独立的行政单元，不利于整个区域的融合发展。”华南城市研究会副会长孙不熟告诉21世纪经济报道记者，过去很长一段时间里，中国的区域经济格局都是由县域经济主导，如今已进入发展城市群和中心城市的城市化阶段，其背后是从第二产业转向第三产业主导的产业结构变革。

民银智库宏观区域研究团队负责人应习文认为，县是与农村经济社会形态相适应的行政区划建制，区则是与城市经济社会相适应的行政区划建制。随着城镇化进程不断加速，农村人口市民化的需求不断增长，县的农村经济形态减弱而城市经济形态增强，就会产生撤县立市和撤县设区两种需求。

“如果县与地级市关系更为密切、发展协同性更好，自然会推动撤县设区。如果县与地级市距离较远、协同不足，就可能采取撤县立市的方案。”应习文解释道。

警惕盲目撤县设区

推进“无县化”虽然会带来颇多利好，但仍需警惕不合理的撤县（市）设区可能导致“消化不良”。

2000年12月，江宁县撤销并设南京市江宁区。自此江宁区的经济发展“一路开挂”，20年后已成长为南京第一“经济强区”，GDP从2000年的不足百亿元增长到2019年的2400亿元，超过众多国内地级市的GDP总额。2019年江宁获批江苏省推进高质量发展先进区，营商环境综合评价位居江苏全省第二。

撤县（市）设区将给被撤销的县(市)和管辖城市分别带来哪些影响？应习文认为，对县(市)来说，撤县(市)设区后地方行政级别提升，可以享受到市里的经济辐射与带动作用，带来农村人口市民化、区域一体化协同发展、基础设施建设加快，公共服务水平提升等诸多好处。

“2015年增城市撤销并设增城区，两年之后广州就把地铁修了过去。如果没有撤县(市)设区，很难想象通地铁的动作能这样迅速。”孙不熟说。

对市来说，撤县（市）设区后全市的经济总量、土地、人口、空间资源都将进一步提升。“地级市在省里的重要性与话语权提高，包括地铁等基建的审批资质更容易达标。”应习文认为，这些都将增加对原有县市资源的统一调配能力，区域经济发展更能发挥协同效应。

需要指出的是，一味追求撤县（市）设区有可能导致“消化不良”，政策也切忌“一刀切”。

在应习文看来，适合撤县（市）设区的情况包括几种，例如县（市）与地级市距离较近、特别是城区部分已逐步相连，或者两地之间经济联系已经较为紧密、产业互补协同效应较强，都适合撤县（市）设区。

“总体上看，两地大体上是‘市强县弱’的格局，撤县（市）设区比较利于资源整合和协同发展。如果是‘市县等强’甚至‘市弱县强’，那么撤县立市会更适合。这种情况下撤县设区，双方缺乏认同感，阻力就会比较大。”孙不熟说。