怪异的公私合体
中国的住房公积金制度，最早发轫于1991年。上海市借鉴新加坡中央公积金的制度经验，率先建立起住房公积金制度。之后，北京、天津、南京、武汉等城市相继效仿。1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确提出全面推行住房公积金制度。
这一制度建立的最初动因，是国家要搞住房商品化改革，但住房建设资金短缺，于是强制性从职工工资中抽取5%，单位补贴5%，归集为公积金资金池，用于发放住房建设贷款。
但对于公积金的定性，争议持续多年。1990年代，很多人认为公积金姓“公”或“半公半私”，因为其缴存带有强制性，由政府管理，单位补贴部分实际是财政补贴，且免税。
但在上海试点中，公积金很明确地定位为民间互助基金。全国推广后，官方正式的表述中，公积金也没有争议地一直姓“私”，如1994年国务院文件对公积金的定位是“一种国家支持的社会互助购房基金”。1996年8月国务院办公厅转发国务院房改领导小组《关于加强住房公积金管理的意见》，进一步明确了住房公积金是职工个人住房基金，不属于财政预算资金，但按照“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的原则进行管理。
于是，公积金便形成了一种怪异的混合体。从属性讲，它姓私，但从管理上，却由挂靠在政府部门的事业单位管理，而且是多头管理。“它像一个金融机构，但是属于事业单位管理体制。”复旦大学住房政策中心执行主任陈杰评价说。
1999年4月《住房公积金管理条例》（下称《条例》）的颁布，以立法的形式确立了住房公积金的三方共管模式：住房建设部获得公积金代管权；财政部获得公积金增值收益支配权；央行则监管公积金的存贷利差和金融活动。显然，这是部门利益博弈的结果。
至今全国各地已成立了384个住房公积金中心，和数十个不受“属地化管理”约束的铁道、石化、煤炭、航空、电力等行业自己的公积金中心。比如在北京，有“国管”与“市管”两套公积金系统，前者适用于中央直属企业和中直机关等，后者属于北京市管，两套系统的管理体系和提取规则大不一样。
虽然理论上公积金姓“私”，但实际操作中，许多地方政府把公积金结余作为财政小金库，进行侵占、挪用、贪污等。比如2005年湖南郴州公积金中心原主任李树彪贪污、挪用公款上亿元。2013年2月，西安市住房公积金管理中心原主任薛华锋等人利用职务之便收受巨额贿赂。
主管部门对公积金的使用方向，也充满争议，诟病者认为存在“以公权侵犯私权”之嫌。
2009年，国家力推9000亿保障性住房投资，住建部按国务院131号文要求，允许各地闲置住房公积金用于保障房建设，很多城市“踊跃试点”，约400亿公积金以直接贷款形式投入到保障房建设中。
此举引起了广泛质疑。批评人士认为，根据1999年颁布、2002年修订的《条例》，住房公积金不能用于发放住房建设贷款。公积金投入保障房建设，严格来讲是违法的。事实上，1999年之前住房公积金可以介入开发贷款业务，但很多地方贷款审查、催缴不到位，产生了呆账坏账，因此《条例》要求停止发放住房建设贷款。
而在没有明确风险责任人且未经缴存人表决的情况下，万一公积金在保障房建设项目中出现亏损，比如保障房出现泡沫，建成了租售不出去，缴存人的利益如何得到保障？财政是否愿意为之“兜底”？陈杰曾就此问题问过一些地方官员，得到的回应答非所问：保障房项目的贷款利率比债券利率高一个百分点，属于优良资产。
社科院财贸研究所研究员汪利娜也是这一政策的批评者。她说，“即便有能力还，愿意不愿意偿还都得存疑，谁也不敢保证地方政府会否违约。”
本文来源：南方周末
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王晓易_NE0011
