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提高中心城市承载力 这些大城市迎来利好

林小昭

我国经济进入到转型升级新阶段后,中心城市对经济发展的作用日益凸显。

根据《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,要优化行政区划设置,提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力,实行扁平化管理,形成高效率组织体系。

在此背景下,哪些城市将迎来利好?

突出中心城市作用

提高中心城市的综合承载和资源优化配置能力,是为了突出中心城市的引领作用。

广东体改研究会副会长彭澎对第一财经记者分析,中心城市是政治、经济、文化、医疗、交通等各个领域的中心,各种高端要素都集中在中心城市。当前,经济进入到转型升级新阶段,中心城市的作用更加突出。高端制造业、重大新兴产业、大企业一般都出现在中心大城市,这些大企业对上下游产业链、就业、人口集聚的带动作用是很强的。

去年以来,中央更是多次强调,要发挥中心城市、城市群的带动引领作用。

在去年的十九届中央第一轮巡视中,包括厦门、南京、哈尔滨、沈阳、大连、济南、青岛等副省级城市均被点名“引领带动作用不够”,措辞中提及“龙头作用不够”、“省会作用不够”、“中心城市作用不够”等。

2018年11月29日,《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》(下称《意见》)发布,提出未来我国将建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式,推动区域板块之间融合互动发展。

《意见》提出,要以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展,带动环渤海地区协同发展。以上海为中心引领长三角城市群发展,带动长江经济带发展。以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设,带动珠江-西江经济带创新绿色发展。以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心,引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展,带动相关板块融合发展。

今年8月26日召开的中央财经委员会第五次会议指出,经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。要加快构建高质量发展的动力系统,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

今年8月6日,国务院印发《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》。当月,中共中央、国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》也正式发布。这两大一线城市都要加快先进制造业布局,也凸显了大都市在高端产业、新兴产业方面的示范效应。

北京交通大学中国城镇化研究中心主任赵坚对第一财经记者表示,大都市对经济发展和转型升级的作用十分突出。当前我国还有大量人口在农村,农村没法实现规模经济,服务业则主要在城市。他认为,应该取消限制特大城市人口规模的政策,重点发展以特大城市(包括超大城市以及准特大城市)为中心的大都市区,提高人口和经济活动集聚水平,助推新产业革命的发展以及脱贫攻坚、乡村振兴。

优化行政区划 哪些城市迎来利好

要做大做强中心城市,一个很重要的途径就是优化行政区划设置。

例如,浙江省提出,要探索推行扁平化的行政管理体制,完善省管县体制机制,提高中心城市统筹资源配置能力,有序稳妥推动中心城市行政区划调整。

中心城市的行政区划调整,一般来说有两个途径,一个是城市行政范围内的区域调整,主要是将城市下辖的县(市)撤县设区,同时还有优化原有市辖区的调整。

最新的一个例子是,12月6日,青海省人民政府网站发布题为《国务院正式批准同意我省西宁市部分行政区划调整》的消息,称“近日,国务院正式批准我省调整西宁市部分行政区划,同意撤销湟中县,设立西宁市湟中区,以原湟中县的行政区域为湟中区的行政区域,政府驻地不变。湟中县撤县设区后,西宁市行政区划由原来的四区三县变为五区两县。”

当前四大一线城市北上广深以及天津、南京、武汉、厦门等强二线城市都已经进入到“无县时代”,杭州、济南、福州、青岛、郑州、成都等城市也纷纷将下辖的县(市)改成区,进而实现中心城市平台的扩大。

以杭州为例,2014年以来,富阳、临安先后撤市设区。浙江大学公共服务与绩效评估研究中心主任胡税根说,这些地方改区后,可以引进许多关联产业,无论是对杭州产业的支撑,还是吸引国际高端产业、智能产业、优势产业,进一步发挥信息经济的引领作用都有重要意义。

很多大城市也在优化内部市辖区的结构。有的城市原来的中心城区面积和人口总量较小,为了促进行政区的合理设置、精简机构,往往会将部分中心区进行整合。比如上海、北京、广州等大城市,在将周围郊县改区的同时,也将一些中心老城区进行合并。此外,像杭州等城市也存在市辖区“小的过小,大的过大”的问题,未来也可能进行优化。

在城市行政范围内进行区划调整的基础上,近年来,不少大城市将市域范围以外的、原属于其他地市的部分区域纳入,扩大城市的发展空间。这是行政区划调整的另一个途径。

例如,2011年,通过“三分巢湖”,原地级市巢湖的居巢区、庐江县划归合肥;2016年,简阳市正式划归成都代管;2017年,西安代管了西咸新区;2018年12月,国务院批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划,撤销莱芜市,将其所辖区域划归济南市管辖。

未来还将有更多的中心城市向外扩张,尤其是行政地位更高的城市,包括直辖市、计划单列市和省会城市,都是人口集聚的重点。这些城市中,人口密度大、城市管辖面积较小的城市,很可能效仿济南、合肥的先例,实现扩围。

第一财经记者对33个重点城市的土地面积、常住人口数据进行梳理后发现,有15个城市的土地面积低于1万平方公里,其中上海、广州、南京、郑州、武汉等都低于1万平方公里,厦门、深圳、东莞、佛山和无锡都不足5000平方公里。

厦门以1699平方公里位居一二线城市土地面积倒数第一位。而深圳原有的土地面积也不足2000平方公里,在合并深汕特别合作区后,才达到2400多平方公里。但合作区毕竟距离深圳较远,中间还隔着惠州市,其发展仍较为滞后。深圳本土在扣除山体等生态控制区后,可发展的空间也就1000平方公里左右,经过几十年已日趋饱和。

厦门和深圳这两座计划单列市的土地面积如此之小,有历史原因,在未来优化行政区划设置的过程中,这两座城市向周边扩张的需求十分强烈。

其他面积低于1万平方公里的大城市,也不时有合并扩张的声音传出。比如武汉与鄂州合并的传闻就不曾间断。即使是超过1万平方公里的中心城市,未来也有可能继续做大,比如西安仍有可能合并周边一些地区。

专家指出,目前跨城市协调的成本还是比较高的,通过行政区划调整,可以迅速改变这种不足,让大城市有更大的发展空间,提高经济运行效率,增强大城市带动经济发展的能力。

赵坚认为,我国应取消严格控制500万人口以上特大城市的人口和用地规模的政策,增加大都市区特别是核心城市的人口密度,进行资源空间配置的供给侧结构性改革,充分发挥特大城市发展第二、第三产业的潜力,进一步提高排名前100位城市的集聚经济水平,重点发展20个左右以特大城市为中心的大都市区,使大都市区成为经济增长的发动机。

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